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CO2-Steuer: erst nachdenken, dann aufräumen
Andreas Troge, Präsident a. D., Umweltbundesamt Foto: promo
Da geht einiges durcheinander, befindet Andreas Troge in seinem Standpunkt zur Debatte um die CO2-Besteuerung. Gegliedert in acht Thesen stellt er einige weit verbreitete Annahmen infrage – zum Beispiel, dass es eine sektorgenaue Bepreisung brauche, weil sonst nicht ausreichend Einsparanreize gesetzt würden. Er warnt vor staatlicher Sisyphusarbeit. Und fordert die Senkung von Steuern, über die derzeit keiner spricht.
von Prof. Dr. Andreas Troge Jetzt kostenfrei testen Vermutlich sollten wir, diejenigen, die wirksame Instrumente für den Klimaschutz suchen, etwas innehalten, bevor wir eilfertig Vorschläge machen. Was machen wir vor allem mit den Forderungen nach einer CO2-Steuer, mit dem Ziel eines einheitlichen CO2-Preises?
Erstens stellt sich die Frage, wie sich eines die CO2-Steuer als zusätzliches Instrument in die bisherige Energiebesteuerung einfügen dürfte. Soll die derzeitige Energieverbrauchsbesteuerung so bleiben, wie sie ist, oder soll die neue Steuer diese ganz oder teilweise ersetzen? Bezieht man die aktuellen Energiesteuern allein auf den CO2-Gehalt der jeweiligen Energieträger und beachtet, dass die Steuersätze – je nach energetischer Verwendung – unterschiedlich sind, gibt es heute verschiedene, indirekte CO2-Preise. Dies analysiert Felix Matthes in seinem Standpunkt im Tagesspiegel Background Energie & Klima treffend.
Verzicht auf Steuereinnahmen unrealistisch
Damit sind wir beim Kern des Problems: Falls dem Staat der Klimaschutz wirklich so wichtig wäre, wie allseits bekundet, müsste er konsequenterweise eine CO2-Steuer anstelle der bisher überwiegenden Energieverbrauchsbesteuerung einführen. Hier käme es zum Schwur: Wäre der Fiskus wirklich bereit, insbesondere bei in den kommenden Jahrzehnten drastisch steigenden CO2-Steuersätzen (und deshalb zunehmender Einsparungen fossiler Energien) sowie des damit abnehmenden Aufkommens aus der CO2-Steuer auf relativ sichere Einnahmen aus Verbrauchsteuern mit moderaten Sätzen und deshalb hohem, recht stabilen Aufkommen zu verzichten? Ich halte das für wenig realistisch.
Zweitens wäre schon ein erster Fortschritt, falls die doppelten Privilegien in der jetzigen Energiebesteuerung abgeschafft würden, nämlich bei den unterschiedlichen Steuersätzen für die verschiedenen fossilen Energieträger und der jeweiligen energetischen Verwendung als Nutzenergie. Härter formuliert: Der Staat müsste sich seiner Willkürmöglichkeiten entledigen, bestimmten Energieträgern und Energieverwendungen Vorteile zu gewähren, um vermeintlich wichtige Interessen Deutschlands zu sichern (historisch waren es meistens die aktuellen Einkommensinteressen bestimmter Kreise).
Die direkten und indirekten Subventionierungen des Energieverbrauchs beziffert das Umweltbundesamt für das Jahr 2010 auf immerhin 45 Milliarden Euro. Auch seither tut sich bei den Subventionen des Energieverbrauchs nichts, weder Einschränkungen noch gar die Abschaffung. Ich meine: Aufräumen kommt vor irgendwelchen Neuanschaffungen – einschließlich einer CO2-Steuer, weil man nur wirklich sicher sein kann, dass man etwas Neues braucht, wenn man weiß, was man hat.
Drittens entsteht bei der Debatte um die „CO2-Bepreisung“ der Eindruck, der Staat müsse jetzt den Preis für CO2-Emissionen unmittelbar festlegen. Weit gefehlt: Der Staat weiß nicht, wie richtige, einheitliche Preise für CO2-Emissionen aussehen müssten, um die völkerrechtlich zugesagten Emissionsminderungen in den jeweiligen Zieljahren zu erreichen. Erst recht gilt dies angesichts der erhofften Dynamik eines globalen Klimaschutzregimes bis zur Mitte unseres Jahrhunderts.
Der Einwand lautet sofort: Dann passen wir eben die Abgabesätze mehr oder minder laufend an. Na toll! Der Staat unterzöge sich damit einer Sisyphusarbeit, die er vermeiden könnte, falls er sich auf die Begrenzung der völkerrechtlich verbindlichen Emissionsmengen beschränkte, aber mit einem sektorübergreifenden Emissionshandel die freie Preisbildung zulassen würde (sehen Sie hierzu meine Standpunkte vom 23.Oktober 2017 und 29. November 2018).
Viertens herrscht in der Diskussion die Meinung vor, ein „einheitlicher CO2-Preis“ ließe die „Sektorsteuerung“ bestehen, wie ihn Bundesumweltministerin Svenja Schulze mit dem Klimaschutzgesetz beabsichtigt. Ja, was denn nun: Will der Staat, dass bestimmte „Sektoren“ ihnen jeweils zugewiesene Mengen an CO2-Emissionsminderungen bis zu bestimmten Jahren erbringen, oder vertraut er auf eine Steuer auf CO2-Emissionen, die die günstigsten Emissionsminderungen sektorübergreifend erschließt? Manchen scheinen folgenden Sachverhalt noch immer nicht zu verstehen: Dass die für die Gesamtwirtschaft kostengünstige Nutzung der Minderungspotentiale verlangt, auf Ziele für nationale oder EU-Sektoren zu verzichten, sondern – im Gegenteil – idealerweise global zu denken.
Fehlendes Verständnis für Steuerung bestenfalls Halbwahrheit
Das fehlende Verständnis findet sich nicht nur in oberflächlichen politischen Kommentaren, sondern auch bei Fachleuten – etwa aus dem Umweltbundesamt oder im zitierten Standpunkt von Felix Matthes: Auf „Sektorsteuerung“ dürfe nicht verzichtet werden, weil sektorübergreifend handelbare Zertifikate oder eine CO2-Steuer (jeweils 20 Euro pro Tonne CO2-Emission) beispielsweise den Spritpreis nur um fünf bis sechs Cent pro Liter verteuerten, also deutlich innerhalb der der Marktpreisschwankungen für Kraftstoffe blieben.
Das ist bestenfalls eine Halbwahrheit, die nur für eine CO2-Steuer gilt, deren Steuerungsgröße eben nicht die Emissionsmenge, sondern der Emissionspreis ist. Komplett falsch wird diese Argumentation, insoweit die Emissionsmenge in einem nationalen oder EU-Budget fixiert ist. Denn in diesem Fall kommt es nicht auf die Höhe der preislichen Sparanreize für einzelne „Sektoren“ und erst Recht nicht für spezielle Produkte an. Das ist ja gerade die Eleganz und Effizienz des Emissionshandels mit anspruchsvollen Emissionsmengenbeschränkungen: Wer wie viel wobei spart, hängt von der abhängigen Variable „Emissionspreis“ ab, der sich marktmäßig aus der Steuerungsgröße „gesamtwirtschaftlich verfügbare Emissionsmenge“ ergibt.
Übrigens fehlt manchen Anhängern der „Sektorsteuerung“ offenbar die Erfahrung, dass die Knappheiten in der Regel zu technischen Innovationen führen, neue Techniken also nicht einfach so da sind, sondern sich aus historischen Knappheiten wesentlich erklären. Dieser Sachverhalt ist gerade für eine auf Dezennien angelegte erfolgreiche Klimaschutzpolitik wichtig: Welchen Sinn gibt es dann, auf das jetzt vorhandene technische Potential in den verschiedenen „Sektoren“ zu setzen?
Fünftens dürfte angesichts der für die kommenden Jahre diskutierten Abgabesatzes in Höhe von 20 bis 30 Euro je Tonne für CO2-Emissionen das Aufkommen und damit das Einkommensumverteilungspotential hoch sein, weil die Sparanreize gering wären. Nicht von ungefähr erhebt der Sigmar Gabriel die Forderung, man möge doch eine zukünftige CO2-Steuer vorab an ihre Zahlerinnen und Zahler ausschütten (siehe Standpunkt vom 23. April 2019).
Zunächst ist dieses Votum ein Eingeständnis, dass Bürgerinnen und Bürger wenig Vertrauen haben, dass ihr Staat ein zusätzliches Steueraufkommen nicht für sich behalten will. Vor allem aber macht dieser Vorschlag deutlich, dass es darum geht, die unteren und mittleren Einkommen von den Kosten des Klimaschutzes zu entlasten, diese dafür überwiegend den „Reichen“ aufzubürden. Der angestrebte „einheitliche CO2-Preis“ soll also real nicht für alle gleich gelten, sondern faktisch nach dem verfügbaren Einkommen differenziert werden.
Warum nicht die Einkommenssteuer senken?
Sechstens wäre eine vollständige Rückgabe (oder sogar Vorabauszahlung) des Aufkommens einer CO2-Steuer an die von ihr Belasteten für den Klimaschutz nur sehr beschränkt hilfreich. Denn: Blieben die verfügbaren Einkommen weitgehend unberührt und würde nur der Energieverbrauch teurer, wären die CO2-Emissionseinsparungen geringer als in dem Fall, dass das Aufkommen staatlicherseits für den Klimaschutz aufgewendet würde. Das gilt besonders bei niedrigen Abgabesätzen, weil dann die staatlichen Einnahmen für den Klimaschutz relativ hoch wären – angesichts geringer Sparanreize für die Steuerpflichtigen. Aber warum macht dann niemand Vorschläge um die Einkommensteuer deutlich für alle zu senken oder ähnliche Effekte mit einer niedrigeren Umsatzsteuer zu bewirken?
Siebtens sollten wir nicht den vielen Stimmen aus dem politischen Raum glauben, alles müsse in den alten Bahnen weitergehen. Sagte die Industrie seit den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts häufig zu schärferen Umweltschutzstandards, diese seien entweder technisch nicht machbar oder wirtschaftlich unzumutbar, so finden wir die andere Seite dieser Münze heute im politischen Raum: Ein sektorübergreifender Emissionshandel in der EU sei unrealistisch, weil fossile Energieträger keine Emissionen seien, denn dies gäbe es ja erst, wenn sie in die Atmosphäre eintreten.
Ja, was machen denn die Kohlenstoffatome aus fossilen Energien, sobald man diese nicht im Produktionsprozess umwandelt oder via CO2-Abscheidung und Deponierung vermeidet? Dieses Argument ist das ganz „kleines Karo“! Und hinzu kommt natürlich die „politische Unzumutbarkeit“, die darin besteht, etwas neu verhandeln zu müssen, nämlich die Vereinbarung zu EU-Effort-Sharing und die Emissionshandelsrichtlinie. „Wirtschaftlich nicht zumutbar“, war seinerzeit das logisch gleichwertige „Argument“ vieler Industrieverbände. Und falls es zumutbar werden sollte, so brauche man lange Anpassungszeiträume. Das nehmen heute auch einige Verantwortliche der Klimaschutzpolitik für sich in Anspruch: Man dürfe die erreichte „Lastenteilung“ innerhalb der EU nicht aufs Spiel setzen und es würde mindestens zwei Jahre dauern, bis Änderungen erreichbar wären.
Wieso Änderungen? Aus dem Effort-Sharing ergeben sich doch gerade klare CO2-Emissionsverpflichtungen der Mitgliedstaaten. Dieser Status quo bliebe ganz einfach erhalten, dürfte nur nicht via EU auf einzelne nationale „Sektoren“ verteilt werden. Und wieso kommt es auf zwei Jahre angesichts eines wirksamen Klimaschutzes für 2050 und darüber hinaus an? Etwa weil der klimapolitisch bisher wenig erfolgreiche Interventionismus erwartungsgemäß versagte?
Sektorsteuerung ist Schnappatmung
Wichtig ist doch, anstelle des kurzfristigen Aktionismus die Erwartungen aller Beteiligten an steigende Klimaschutzanforderungen für die nächsten Jahrzehnte zu stabilisieren und ihre Anpassungsmöglichkeiten zu erweitern und nicht in eine Art klimapolitische Schnappatmung bezüglich vermeintlich vorzugswürdiger sektorspezifischer „Steuerungsstrategien“ zu verfallen.
Achtens gilt sowohl für eine illusorisch hohe CO2-Abgabe als auch für einen anspruchsvollen sektorübergreifenden Emissionshandel in der EU: Soweit existenzgefährdende Belastungen für private Haushalte oder Unternehmen wegen des Klimaschutzes drohten, sollte der Staat mit einkommensbezogenen Hilfen oder Subventionen befristet helfen – also im Rahmen der herkömmlichen Sozialpolitik oder der allgemeinen Wirtschaftspolitik, nicht aber mit Ausnahmen von Einkommen- und Kostenbelastungen einer wirksamen Klimaschutzpolitik selbst. Die 45 Milliarden Euro pro Jahr, die aus dem Verzicht auf energieverbrauchbegünstigende Subventionen frei würden, ließen sich hierfür zumindest teilweise nutzen.
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