Erlaubnispflicht nach § 11 TierSchG: Wende für die Hundetrainer?
geschrieben von ATN Akademie
Reimer/Pixelvario; DollarphotoClub Erlaubnispflicht nach § 11 TierSchG: Wende für die Hundetrainer?
Verwaltungsgericht Lüneburg, 10. Dezember 2014, Az. 6 A 414/14
Ein aktueller Beschluss des Verwaltungsgerichts Lüneburg schürt bei Hundetrainern Hoffnungen auf eine zugleich weniger starre und weniger willkürliche Umsetzungspraxis von § 11 Abs. 1 Nr. 8 (f) TierSchG.
Dem Beschluss liegt der Antrag einer Hundetrainerin auf sogenannte Prozesskostenhilfe zugrunde. Damit kann der Staat Personen unterstützen, die es sich finanziell nicht leisten können, die Kosten für Gerichtsverfahren selbst zu bestreiten. Prozesskostenhilfe ist an verschiedene Voraussetzungen geknüpft. Dazu zählt insbesondere, dass das angestrebte Verfahren nicht „mutwillig“ geführt wird, sondern „hinreichend Aussicht auf Erfolg hat“.
Die Hundetrainerin hatte Ende Juli 2014 bei ihrem zuständigen Vet-Amt einen Antrag auf Erlaubniserteilung gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 8 (f) TierSchG gestellt. Dem Antrag hatte sie mehrere Nachweise über ihre Teilnahme an verschiedenen Seminaren beigefügt sowie belegt, dass sie bereits seit mehreren Jahren als Trainerin tätig ist. Aus den Unterlagen ging hervor, dass sie sich über die Jahre hinweg kontinuierlich weitergebildet hatte (wenn, wie es scheint, auch keine „Ausbildung“ an einem privaten Institut o.ä. absolviert worden war – in der Sache würde das allerdings keine Rolle spielen). Die Erlaubnis war der Trainerin dann vom Amt befristet bis Ende Februar 2015 und unter der Auflage erteilt worden, dass sie ein Tierbestandsbuch zu führen habe.
Damit will sich die Trainerin nicht abfinden und zum einen erreichen, dass sowohl die Befristung als auch die Auflage aufgehoben werden. Darauf bezieht sich ihr Hauptantrag in dem Verfahren, für das sie Prozesskostenhilfe beantragt hat. Hätte der Hauptantrag für sich allein gestanden, hätte das Gericht ihr keine Prozesskostenhilfe gewährt. Denn: „Der Hauptantrag der Antragstellerin im beabsichtigten Klageverfahren hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg. Unabhängig davon, dass eine isolierte Anfechtung jedenfalls der Befristung (…) wohl nicht möglich und vielmehr ein Verpflichtungsantrag statthaft wäre (…), dürfte ein Antrag mit der Zielrichtung der Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis i.S.d. § 11 TierSchG ohne die Auflage eines Tierbestandsbuches unbegründet sein“, heißt es im Beschluss.
Prüfungsmaßstab diesbezüglich sei, so die Richter, § 11 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2, 2a, 5 und 6 TierSchG in der bis zum 13. Juli 2013 geltenden Fassung (alte Fassung), da diese Normen gemäß der Übergangsvorschrift des § 21 Abs. 5 TierSchG (neue Fassung) noch so lange anzuwenden sind, bis eine Rechtsverordnung nach § 11 Absatz 2 TierSchG (neue Fassung) erlassen ist. Grundsätzlich sei eine Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Nr. 8 (f) TierSchG demnach zu erteilen, wenn alle Voraussetzungen nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 TierSchG (aF) bedenkenfrei feststehen.
Die von der Trainerin vorgelegten Teilnahmebescheinigungen verlangen nach Ansicht des Gerichts allerdings gerade nicht, die erforderliche Sachkunde bedenkenfrei anzunehmen. Das Vet-Amt war also keineswegs verpflichtet, der Trainerin eine unbefristete Erlaubnis ohne Auflagen zu erteilen. Und genau deshalb hat ihr Hauptantrag auch keine Aussicht auf Erfolg.
Kein unrechtmäßiger Eingriff in Berufsfreiheit
Den Einwand der Trainerin, dass die Erlaubnispflicht für Hundetrainer aus § 11 TierSchG eine unverhältnismäßige Berufszugangsregelung (Verstoß gegen Art. 12 GG) darstelle und keinen Bestandsschutz vorsehe, wiesen die Lüneburger Richter als nicht zutreffend zurück. Sie betonten, dass es sich bei einem Fachgespräch nicht um die Durchführung einer berufsbezogenen Prüfung handele, weil der Sachkundenachweis nach § 11 gerade „keine starre Handhabung gebiete“. Insbesondere fordere er keinesfalls, dass sich jeder Antragsteller einem Fachgespräch in Gestalt einer theoretischen und praktischen Prüfung zu unterziehen habe und nur auf diesem Weg der für die Erteilung der Erlaubnis erforderliche Sachkundenachweis erbracht werden könne. Und selbst wenn § 11 Abs. 1 Nr. 8 (f) TierSchG tatsächlich verfassungswidrig wäre, wäre die Folge nicht, dass der Trainerin zwangsläufig eine unbefristete Erlaubnis erteilt werden müsste.
Hilfsantrag hat Aussicht auf Erfolg
Die Trainerin hat jedoch gleichzeitig mit ihrem Hauptantrag einen Hilfsantrag gestellt – eben für den Fall, dass ihr Hauptantrag keinen Erfolg hat. Solche Formulierungen sind in Klageschriften allgemein üblich. Dort steht dann „Es wird beantragt … . Hilfsweise wird beantragt … .“ Mit ihrem Hilfsantrag verfolgt die Trainerin nicht allein die Aufhebung von Befristung und Auflage, sondern die Aufhebung des ganzen Bescheides, der in ihrer Sache ergangen war. Zugleich verfolgt sie eine Neubescheidung ihres § 11 Antrages vom Juli 2014 „unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts“. Dieser Hilfsantrag hat nach Einschätzung der Lüneburger Richter durchaus Aussicht auf Erfolg. Denn sie haben im Bescheid des Vet-Amtes über den § 11 Antrag der Trainerin einen möglichen Ermessensfehler ausgemacht.
Ob ein solcher tatsächlich besteht, wird erst im eigentlichen Klageverfahren verhandelt und entschieden, und in einem Beschluss über die Gewährung von Prozesskostenhilfe darf ein Gericht nicht der Entscheidung eines anderen Gerichts vorgreifen. Dennoch lässt die Argumentation der Lüneburger Richter einen Einblick in die Rechtsauffassung zu und liefert nicht zuletzt ähnlich betroffenen Trainern vielleicht wertvolle Anhaltspunkte für ihre eigene Auseinandersetzung mit den Ämtern.
Was ist möglicherweise ermessensfehlerhaft am Bescheid des Vet-Amtes?
Das Vet-Amt hatte seine Entscheidung zur Befristung der Erlaubnis wegen noch nicht ausreichend nachgewiesener Sachkunde allein darauf gestützt, dass die Trainerin keine Zertifizierung als Hundetrainerin durch die Tierärztekammer Niedersachsen, die Tierärztekammer Schleswig Holstein oder die Industrie- und Handelskammer Potsdam vorgelegt habe. Außerdem berief es sich darauf, dass die Bund-Länder-Arbeitsgruppe noch keine andere Zertifizierung als gleichwertige Qualifikation anerkannt habe.
Da, wie oben bereits dargelegt, noch keine Rechtsverordnung zur Erlaubnispflicht für Hundetrainer nach der neuen Fassung des Tierschutzgesetzes existiert, werden (noch immer) die entsprechenden Vorschriften der alten Fassung herangezogen. In Bezug auf den Sachkundenachweis gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 1 (aF) TierSchG hat die zuständige Behörde damit zu überprüfen, ob die für die Tätigkeit verantwortliche Person auf Grund ihrer Ausbildung oder ihres bisherigen beruflichen oder sonstigen Umgangs mit Tieren die für die Tätigkeit erforderlichen fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten hat, heißt es im Beschluss. Schon durch diese Formulierung werde deutlich, dass nicht allein eine bestimmte Ausbildung oder ein bestimmtes Zertifikat für einen Sachkundenachweis erforderlich ist, sondern darüber hinaus der Behörde unterschiedliche Möglichkeiten hinsichtlich der Feststellung von Sachkunde eingeräumt sind. Würde man der Ansicht folgen, dass allein eine bestimmte Zertifizierung einen hinreichenden Nachweis der Sachkunde darstelle, würde sich das TierSchG selbst ad absurdum führen, wenn es in § 11 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 letzter HS TierSchG (aF) festlege, dass der Nachweis auf Verlangen auch in einem Fachgespräch bei der zuständigen Behörde geführt werden kann. Auf diesen Passus hätte dann nämlich ganz verzichtet werden können.
Im vorliegenden Fall hatte das Amt weder die Möglichkeit eines Fachgespräches noch den bisherigen beruflichen Werdegang der Trainerin oder ihre Teilnahme an Weiterbildungsveranstaltungen in seiner Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis berücksichtigt. Erläuterungen dazu hatte sich das Amt zudem erst in seiner Antragserwiderung abgerungen und quasi nachgeschoben. Ob es allerdings zulässig ist, so wesentliche Teile von Ermessenserwägungen erst nachträglich vorzubringen, sahen die Lüneburger Richter als zweifelhaft an. Doch selbst wenn man davon ausginge, dass die Möglichkeit zur Ergänzung fehlender Ermessenserwägungen im vorliegenden Verfahren gegeben wäre, dürften die Ausführungen des Amtes „sachfremde Erwägungen darstellen“, wenn es anführe, dass ein zeit- und kostenintensives Fachgespräch nicht verhältnismäßig erscheine, da die Trainerin keine Nachweise über eine mögliche vorhandene Sachkunde vorgelegt habe, so die Richter.
Jeder § 11 Antragsteller, besagt der Beschluss, habe unterschiedliche Möglichkeiten, seine Sachkunde nachzuweisen. Er kann Unterlagen über eine abgeschlossene staatlich anerkannte oder sonstige Aus- oder Weiterbildung einreichen, die zum Umgang mit den Tieren befähigt, auf die sich die beabsichtigte Tätigkeit erstreckt. Ebenso kann er Unterlagen einreichen, die sich auf den bisherigen beruflichen oder sonstigen Umgang mit Tieren beziehen. Nachweise müssen jedoch keinesfalls bestimmte Ausbildungs- bzw. Prüfungsnachweise sein. Auch ein Fachgespräch sei lediglich eine weitere Möglichkeit, den Sachkundenachweis zu erbringen.
Nach Auffassung der Lüneburger Richter hat das Amt verkannt, dass insbesondere dann ein Fachgespräch zu verlangen sei, wenn keine abgeschlossene staatlich anerkannte oder sonstige Aus- oder Weiterbildung absolviert wurde, die zum Umgang mit den entsprechenden Tierarten befähigt. Der jeweilige Antragsteller soll insofern lediglich - soweit möglich - Nachweise vorlegen, auf deren Grundlage die Behörde die geltend gemachte Sachkunde überprüfen und „Dinge ansprechen kann, die sie für klärungsbedürftig hält“. Dem Antragsteller obliegt diesbezüglich sogar eine „Mitwirkungspflicht“. Dieser ist die Trainerin im vorliegenden Fall sehr wahrscheinlich in ausreichendem Umfang nachgekommen, meinte die Kammer. Warum insofern aber die vielfachen Bescheinigungen der Trainerin über ihre Teilnahmen an Seminaren, Workshops und Qualifizierungslehrgängen dem Amt keinen Anlass dazu gegeben haben, ihre Sachkunde in einem Fachgespräch zu ermitteln, Stellungnahmen von Seminarleitern einzuholen oder weitere, ergänzende Unterlagen anzufordern, „erschließe sich der Kammer nicht“, so die Richter.
Die Annahme des Vet-Amtes, die Trainerin könne nur durch Vorlage ausgewählter Zertifizierungen ihre Sachkunde nachweisen, stellt sich den Lüneburger Richtern als ermessensfehlerhaft dar:
„Wäre der Antragsgegner (Vet-Amt) nämlich lediglich zu dem Ergebnis gekommen, dass die bislang von der Antragstellerin (Trainerin) vorgelegten Unterlagen zum Sachkundenachweis nicht ausreichen, hätte er diese im Rahmen der befristeten Erlaubnis, die dazu dienen soll, die Erlaubnisvoraussetzungen herzustellen, dazu auffordern müssen, ihre Sachkunde durch die vom Antragsgegner genannten Zertifikate oder andere dementsprechende Nachweise zu belegen. Aus dem Bescheid geht im Gegensatz dazu jedoch eindeutig hervor, dass der Antragsgegner die fehlende Sachkunde allein auf die Nichtvorlage der im Bescheid zitierten Zertifikate stützt. So heißt es im Bescheid nach Erläuterung der von der Bund-Länder -Arbeitsgruppe allgemein als Sachkundenachweis anerkannten Zertifizierungen:
„Ihre Unterlagen weisen die geforderte Sachkunde daher zurzeit nicht nach.“ (Hervorhebung durch das Gericht)
Diese Auffassung des Antragsgegners wird auch nochmals durch seinen Vortrag in der Antragserwiderung unterstützt, wonach die Ausübung einer Tätigkeit auch über einen längeren Zeitraum zwar zu umfangreichen Erfahrungen führen könne, über erlernte oder angewandte Sachkunde aber nichts aussage, da keiner der Nachweise einen solchen (…) darstelle, welcher die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten belegen könne. Der Antragsteller zieht hiermit aber gerade einen Zirkelschluss, da er zur Voraussetzung eines Fachgesprächs einen Nachweis macht, bei dessen Nichtvorliegen laut (…) der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Tierschutzgesetz gerade zur Durchführung eines Fachgespräches geraten wird.“
Was bedeutet das für die Umsetzungspraxis der Erlaubnispflicht für Hundetrainer?
Es bedeutet (voraussichtlich, denn die eigentliche Verhandlung hat noch nicht stattgefunden!), dass die Ämter eine § 11 Erlaubnis nicht pauschal an bestimmte Zertifizierungen oder Prüfungen knüpfen dürfen, sondern – wenn sie Zweifel an der Sachkunde eines Trainers haben – verpflichtet sind, die Sachkunde anhand von anderen Nachweisen zu überprüfen. Das macht das Prozedere für die Ämter nicht einfacher, im Gegenteil, „andere Nachweise“ sind einfach zu vielgestaltig (auch ein Fachgespräch bleibt ein "anderer Nachweis"!). Aber das ist eben auch Ziel und Charakter von Ermessen: Das zu beurteilen, was nicht pauschal über einen Kamm geschoren werden kann.
Ermessensfehler auch hinsichtlich der Auflage zum Führen eines Tierbestandsbuches?
Da bereits der Neubescheidungsantrag hinreichende Aussicht auf Erfolg hat, haben die Lüneburger Richter nicht mehr sehr eingehend geprüft, ob auch ein Ermessensfehler hinsichtlich der Auflage zum Führen eines Tierbestandsbuches voraussichtlich zu einem Anspruch auf Neubescheidung führen würde. Allerdings hegt die Kammer diesbezüglich Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Auflage. Nebenbestimmungen sind bei Erlaubniserteilungen insoweit zulässig, als mit ihnen sichergestellt werden soll, dass die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt werden und erfüllt bleiben. Darüber hinaus sind sie zulässig, soweit die jeweilige Auflage zum Schutz der Tiere erforderlich ist. Nach Ansicht der Lüneburger Richter könnte genau das für die Teilregelung fraglich sein, wonach die Trainerin in ihrem Bestandsbuch evtl. auch Auflagen nach dem NHundG einzutragen hätte. Inwiefern derartige Informationen dazu dienen sollen, Übertragungswege von Krankheiten nachzuvollziehen, wie im Bescheid als Begründung dieser Auflage angeführt wird, erschließt sich der Kammer nicht.
Wir sind sehr gespannt, wie es in der Sache weitergeht und werden Sie auf dem Laufenden halten. Wenn Sie Schüler oder Absolvent der ATN sind, finden Sie im Schülerforum in der Online-Zeitung „Hundepsychologie“ weitere, ausführliche Informationen zum Beschluss.
§ 11 TierSchG
ATN Akademie
ATN AG ist die im deutschsprachigen Raum führende Schule für Tierpsychologie, Verhaltenstherapie und Hundetraining. Sie ist die erste Schule, die reguläre Lehrgänge zu diesen Themen angeboten hat und ein anspruchsvolles Ausbildungskonzept besitzt.
Webseite: www.atn-ag.de
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