Müssen Lehrer/innen Beamte sein?
Mit spezieller Betrachtung der Entwicklung des Beamtenstatus in den Bundesländern Berlin, Brandenburg und Nordrhein-Westfalen
von Patrick Wiedemann (Autor)
Hausarbeit 2011 34 Seiten 2. Der öffentliche Dienst
2.1. Das Beamtenverhältnis
2.2. Das Arbeitnehmerverhältnis
2.3. Abschließende Betrachtungen
3. Föderalismus zwischen der BRD und den Ländern
4. Analyse der unterschiedlichen Rekrutierungspraktiken der Länder
4.1. Entwicklung der neuen Länder
4.1.1. Entwicklungen des Landes Berlin nach der Wiedervereinigung
4.1.2. Entwicklungen des Landes Brandenburg nach der Wiedervereinigung
4.2. Entwicklungen der alten Länder am Beispiel NRW
5. Handlungsempfehlung für die Rekrutierung des Lehrpersonals
5.1. Die juristische Auslegung des Funktionsvorbehaltes
5.2. Finanzielle Erwägungen
5.3. Personalwirtschaftliche Betrachtungen
5.4. Empfehlungen zur künftigen Lehrpersonalrekrutierung
I. Abkürzungsverzeichnis
II. Abbildungsverzeichnis
III. Literaturverzeichnis
IV. Quellenverzeichnis
V. Gesetzesverzeichnis
VI. Urteilsverzeichnis
Bei der Rekrutierung von Lehrpersonal ergeben sich in der Bundesrepublik Deutsch- land (BRD) zwischen den einzelnen Bundesländern (in Folgenden: Ländern) große Differenzen. Diese beruhen im Wesentlichen auf dem föderalen Staatsaufbau und den damit verbundenen Gesetzgebungskompetenzen der Länder im öffentlichen Dienst- recht.
Bislang ist in vielen Ländern gängige Praxis, dass das Lehrpersonal in einem besonde- ren Dienst- und Treueverhältnis (Beamtenverhältnis) zu beschäftigen, um so u.a. den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag, unabhängig von Streikmaßnahmen und politischen Präferenzen, gewährleisten zu können. Aufgrund der neuesten Rechtspre- chung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) (mit Entschei- dung vom 21.04.2009) ist ein generelles Streikverbot für Beamte unzulässig. Ein Streikverbot bestehe nur für Beamte, die mit der Erfüllung „hoheitsrechtlicher Befugnis- se“ betraut sind. Die Anwendbarkeit dieses Urteils auf deutsche Beamte bestätigten sowohl das Verwaltungsgericht Düsseldorf1 sowie das Verwaltungsgericht Kassel2. Dem entgegen steht die Ansicht des Verwaltungsgerichtes Osnabrück3, welches bis zu einer Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes davon ausgeht, dass das generelle Streikverbot für Beamte, welches sich aus unserer Verfassung4 ergibt, volle Geltung hat.
Im Anschluss an die thematische Klärung der Besonderheiten der Beschäftigtenver- hältnisse5 des öffentlichen Dienstes wird unter der Berücksichtigung von föderalen Ein- flüssen eine dezidierte Handlungsempfehlung zur künftigen Rekrutierung des deut- schen Lehrpersonals ausgesprochen. Da es sich dem Grunde nach um eine föderale, landesspezifische politische Entscheidung handelt, wird häufig nicht allein der Aufga- benbereich einer Lehrkraft betrachtet, sondern es finden insbesondere auch personal- politische sowie finanzwirtschaftliche Aspekte Berücksichtigung. Abschließend wird unter Abwägung aller zuvor herausgestellten Vor- und Nachteile eine Handlungsempfehlung für die künftige Rekrutierung des Lehrpersonals entweder im Arbeitnehmer-6, im Beamten- oder eventuell im Mischverhältnis formuliert.
Das Recht des öffentlichen Dienstes bestimmt sich nach den hergebrachten Grundsät- zen des Berufsbeamtentums. „Der Begriff ‚öffentlicher Dienst’ umfasst funktionell alle Tätigkeiten zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben.“7 Er ist gemäß Artikel 33 Absatz 5 Grundgesetz der BRD zu gestalten und weiterzuentwickeln.8 Öffentliche Aufgaben sind unter Anderem Aufgaben der Eingriffsverwaltung (z.B. Polizei-, Steuer- und Finanzwe- sen), der Leistungsverwaltung (z.B. Sozialhilfe, Studienbeihilfe und Schulwesen) sowie der Bedarfsverwaltung (z.B. Beschaffung von Büromaterial und Dienstfahrzeugen).9 Öffentliche Aufgaben können grundsätzlich nicht nur von Beamtinnen und Beamten10, sondern auch von tariflich beschäftigten Arbeitnehmern wahrgenommen werden.11
Beamte stehen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (Beamtenverhältnis).12 Das Rechtsverhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten sowie die Besoldung des Beamten bestimmen sich durch die dienst- und beamtenrechtlichen Regelungen im Grundgesetz, dem Beamtenstatusgesetz, dem jeweiligen Landesrecht sowie den übrigen beamtenrechtlichen Bestimmungen.
Die Aufnahme in das Beamtenverhältnis erfolgt nicht durch einen Vertrag, sondern durch eine sogenannte Ernennung. Diese erfolgt in Form eines mitwirkungs- und formbedürftigen Verwaltungsaktes. Durch die Entgegennahme der Ernennungsurkunde durch den zukünftigen Beamten wird das Beamtenverhältnis begründet.13
Hoheitsrechtliche Aufgaben (Funktionsvorbehalt)
Die Berufung in das Beamtenverhältnis ist nur zur ständigen Ausübung hoheitsrechtli- cher Aufgaben zulässig (sog. Funktionsvorbehalt)14.15 Hoheitsrechtliche Aufgaben be- stehen unstrittig im Bereich der Eingriffsverwaltung, in dem der Bürger unmittelbarem staatlichem Zwang ausgesetzt ist. In diesem Aufgabenbereich ist folglich auf Beamte zurückzugreifen. Unstrittig ist auch, dass Tätigkeiten der Beschaffungsverwaltung so- wie untergeordnete Tätigkeiten (z.B. Schreibdienst und Wartungsarbeiten) keine ho- heitsrechtlichen Aufgaben darstellen. Demnach ist dort nicht auf Beamte zurückzugrei- fen.16
Umstritten ist allerdings, ob der Bereich der Leistungsverwaltung eine hoheitsrechtliche Aufgabe darstellt. „Der unbestimmte Begriff der ‚hoheitsrechtlichen Befugnisse’ im Sin- ne des Funktionsvorbehaltes wird je nach politischer Einstellung zum Berufsbeamten- tum unterschiedlich eng oder weit ausgelegt.“17 Folglich kann im Wege der Personal- hoheit18 des jeweiligen Dienstherrn19 und der Auslegung der hoheitsrechtlichen Befug- nisse bestimmt werden, für welche Aufgaben Beamte und für welche Aufgaben Arbeit- nehmer vorgesehen sind.
Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums
Die Grundsätze des Berufsbeamtentums umfassen verschiedene Prinzipien, die die Regelungen und Fortentwicklungen des öffentlichen Dienstrechtes unmittelbar beein- flussen.20 Zu diesen Prinzipien gehören die Ernennung eines Beamten auf Lebenszeit (Lebenszeitprinzip), der gleiche Zugang jedes Deutschen21 zu öffentlichen Ämtern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Leistungsprinzip)22, die Zuordnung nach Vor- und Ausbildung zu den Laufbahnen des einfachen, mittleren, gehobenen oder höheren Dienstes (Laufbahnprinzip), die unparteiische Ausführung des Amtes (Neutralitätsprinzip) sowie die Besoldung nach der standesgemäßen Lebensführung entsprechend dem ausgeübten Amt und damit unabhängig von der tatsächlichen Ar- beitsleistung (Alimentationsprinzip).23 Die Grundsätze des Berufsbeamtentums beinhal- ten jedoch nicht nur die zuvor genannten Prinzipien, sondern auch allgemeine Grund- sätze wie zum Beispiel die Fürsorgepflicht, die Treuepflicht, die Hauptberuflichkeit, den Legalitätsgrundsatz, das Haftungsprivileg sowie das Koalitionsrecht.24
Das Koalitionsrecht
Für die späteren Ausführungen ist vor allem auf das Koalitionsrecht näher einzugehen. Das Koalitionsrecht umfasst das Recht der Bildung von Vereinigungen zur Wahrung und Förderung von Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen und ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Geschützt werden auch Maßnahmen des Arbeitskampfes.25 „Arbeitskampfmaßnahme [ ] ist in erster Linie der Streik26.“27 Da sich der persönliche Schutzbereich des Koalitionsrechts auf „jedermann und für alle Berufe“28 erstreckt, ist vorerst auch die Beschäftigtengruppe der Beamten geschützt. Nach überwiegender (deutscher) Meinung steht einem Beamten kein Streikrecht zu,29 da sie von der Tarif- autonomie ausgeschlossen sind.30
Die neueste Rechtsprechung
Durch die neueste Rechtsprechung muss diese Ansicht zumindest für verbeamtete Lehrer modifiziert werden. Mit Urteil vom 15.12.2010 hat das Verwaltungsgericht Düs- seldorf eine Disziplinarverfügung gegen eine streikende Lehrerin aufgehoben. Das Gericht begründete die Aufhebung mit der Unzulässigkeit des Disziplinarverfahrens. Dieses Disziplinarverfahren widerspreche der Rechtsprechung des EGMR.31 Dieser verneint ein generelles Streikverbot und sieht ein solches nur für bestimmte Beamte verpflichtend vor. Das Streikverbot gelte demnach für Beamte, die Aufgaben „für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Ver- hütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“32 wahrnehmen.33 Das Streiken von Beamten sei nach nationalem Recht weiterhin nicht gestattet. Dieses deutsche Beamtenrecht dürfte allerdings, gemessen an diesen Anforderungen, europarechtswidrig sein, so das Ver- waltungsgericht Düsseldorf. Diesem Urteil schloss sich auch das Verwaltungsgericht Kassel am 31. August 2011 an.34 Es wird angeführt, dass ein Streikrecht auch Beam- ten zustehen kann, „soweit sie nicht hoheitlich, d.h. im Bereich der Eingriffsverwaltung, der Polizei und der Landesverteidigung tätig seien.“35 Im Übrigen folgt dieses Urteil der europarechtsfreundlichen Argumentation des Verwaltungsgerichtes in Düsseldorf. Im Wesentlichen wird damit der internationalen Entwicklung der Beschäftigungsverhältnis- se im öffentlichen Dienst, welche sich immer weiter den privatrechtlichen Beschäfti- gungsverhältnissen annähern, gefolgt. „Die gegenwärtigen Reformtrends führen zu einer europaweiten Abwendung von klassischen beamtenrechtlichen Prinzipien.“36
Bislang sprach sich nur das Verwaltungsgericht Osnabrück für ein generelles Streikverbot für Beamte aus, solange durch das Bundesverfassungsgericht keine andere Auslegung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums des Artikels 33 Absatz 5 Grundgesetz beschließt.37
2.2 Das Arbeitnehmerverhältnis
„Arbeitnehmer sind Personen, die sich in persönlicher Abhängigkeit durch einen Ar- beitsvertrag zur Arbeitsleistung gegen Entgelt verpflichten.“38 Typische Merkmale für ein Arbeitnehmerverhältnis sind die persönliche Abhängigkeit und die Weisungsgebun- denheit des Arbeitnehmers sowie die Entgeltpflicht des Arbeitsgebers39. Als juristische Personen des öffentlichen Rechts sind Kommunalverwaltungen, Landesverwaltungen sowie die Bundesverwaltungen Arbeitgeber. Die rechtliche Verpflichtung zur Arbeits- leistung und zur Gegenleistung in Form von Lohn entsteht durch die Schließung eines Arbeitsverhältnisses. Dieses Arbeitsverhältnis ist ein Dienstverhältnis im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuches40 und richtet sich nach den tariflichen Vereinbarungen.41 Die Grundlage für ein solches Arbeitsverhältnis bilden die Arbeitsgesetze wie zum Bei- spiel die Tarifverträge, das Kündigungsschutzgesetz oder das Teilzeit- und Befris- tungsgesetz.
Hoheitsrechtliche Aufgaben
Grundsätzlich sind Hoheitsaufgaben den Berufsbeamten vorbehalten, „das schließt aber die Betrauung von Arbeitnehmern mit solchen Aufgaben nicht aus.“42 Diese Argumentation ist auch dem Wortlaut des Grundgesetzes zu entnehmen, in dem es heißt: „Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Re- gel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlichrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.“43
Das Streikrecht
Im Gegensatz zu Beamten kommt Arbeitnehmern des öffentlichen Dienstes volles Streikrecht zu, soweit der Streik rechtmäßig ist. Ein Streik ist rechtmäßig, wenn er den Abschluss eines neuen Tarifvertrages bewirken soll. Er darf nur durch eine Gewerk- schaft geführt werden. Der sogenannte „wilde Streik“ von jedem einzelnen Arbeitneh- mer ist hingegen nicht zulässig. Rechtswidrig ist auch ein Streik, der ein Ziel erreichen soll, das der Kampfgegner nicht herbeiführen kann oder wenn er tarifvertragswidrig ist.44 Dies ist bspw. der Fall, wenn politische Entscheidungen herbeigeführt werden sollen (sog. politischer Arbeitskampf).45
2.3 Abschließende Betrachtungen
In der Praxis zeigt sich, dass hoheitliche Maßnahmen von Arbeitnehmern wahrge- nommen werden können und auch werden. So sieht das Verwaltungsgericht Kassel keine hinreichende Differenzierung zwischen Beamten und Arbeitnehmern in der BRD. „Denn in Behörden werden Arbeitsplätze vielfach parallel für Beamte und Angestellte ausgeschrieben und Beamte und Angestellte verrichten häufig dieselbe Arbeit.“46 Dies stellt eine Ungleichbehandlung der Beschäftigten dar, die häufig auch im Schuldienst auftritt. Gegebenenfalls wird dadurch das Klima unter den Beschäftigten negativ beein- flusst und eine der beiden Beschäftigtengruppen könnte sich als benachteiligt ansehen. Es besteht das Risiko, dass die Mitarbeiterzufriedenheit bei der benachteiligten Gruppe sinkt und somit die Arbeitsleistung nachlässt. Grundsätzlich sollte eine einheitliche Ein- stellungspraxis angestrebt werden, um oben genannte Risiken auszuschließen.
„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“47 In einem Bundesstaat erfolgt eine Gewaltenteilung zwischen Zentralstaat (BRD) und den Gliedstaaten (Länder). Dies bezeichnet man als Föderalismus. Somit liegt die Ge- walt über das gesamte Staatsgebiet nicht beim Bund, sondern sowohl beim Bund als auch bei den einzelnen Ländern. Dies führt zu einem Kompetenzzuwachs der einzel- nen Länder.
Durch die Föderalismusreform I sollte eine „Neuverteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern erreicht werden.“48 Ziel war die „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung [, um so die] Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern.“49
1 Vgl. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Lehrer dürfen ohne disziplinarische Konsequenzen streiken,15.12.2010, Aktenzeichen: 31 K 3904/10.O
2 Vgl. Verwaltungsgericht Kassel, Streikrecht auch für beamtete Lehrer, 31.08.2011, Aktenzeichen: 28 K 574/10.KS.D und 28 K 1208/10.KS.D
3 Vgl. Verwaltungsgericht Osnabrück, Weiterhin allgemeines Streikverbot für Beamte, 19.08.2011, Aktenzeichen: 9 A 1/11
4 Vgl. Artikel 33 Absatz 5 Grundgesetz (Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums)
5 Unter dem Begriff „Beschäftigte“ wird folgend sowohl das Arbeitnehmer- als auch das Beamtenverhältnis verstanden.
6 Für die folgenden Ausführungen wird der Arbeitnehmerbegriff dem Angestelltenbegriff gleichgesetzt.
7 Model, Dr. Otto; Creifelds (Hrsg.), Dr. Carl; Lichtenberger, Dr. Gustav; Zierl, Gerhard; Frank, Dr. Peter; Hakenberg, Dr. Waltraud; König, Christiane; Streil, Jochen; Winkler, Dr. Jürgen; Zwerger, Andreas, Staatsbürger-Taschenbuch, 32. Auflage, München, 2007, S.303
8 Vgl. Reichard, Christoph, Personalmanagement, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Reichard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.296
9 Vgl. Model, Creifelds (Hrsg.), Staatsbürger-Taschenbuch, S.279
10 Zur besseren Lesbarkeit werden im Folgenden bezogen auf das Geschlecht keine differenzierenden Bezeichnungen mehr verwendet. Unter Hinweis auf Gender Mainstreaming ist damit sowohl die männliche als auch die weibliche Form gemeint.
11 Vgl. Reichard, Personalmanagement, S.296
12 Vgl. § 3 Absatz 1 Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtensta- tusgesetz)
13 Vgl. Gunkel, Pilz, Beamtenrecht in NRW, S.93
14 Vgl. Gunkel, Alfons; Pilz, Bernd, Beamtenrecht in NRW und Tarifrecht für Angestellte im öffentlichen Dienst, 5.Auflage, Dortmund, 2003, S.16
15 Vgl. Artikel 33 Absatz 4 Grundgesetz in Verbindung mit § 3 Absatz 2 Nummer 1 Beamtenstatusgesetz
16 Vgl. Gunkel, Pilz, Beamtenrecht in NRW, S.116
17 Gunkel, Pilz, Beamtenrecht in NRW, S.16
18 Personalhoheit als Bestandteil des Rechtes auf kommunale Selbstverwaltung: Befugnis zur Auswahl, Einstellung, Beförderung und Entlassung von Bediensteten der Gemeinde (Wüstenbecker, Horst, Kommunalrecht NRW, Alpmann, Josef; Schmidt, Kurt (Hrsg.) Münster, 2008, S.28).
19 Dienstherr ist diejenige Einrichtung, die das Recht hat Beamte zu beschäftigen. Gemäß § 2 Beamtenstatusgesetz besitzen die Dienstherrenfähigkeit Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände (Nummer 1) und sonstige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (auch Schulen).
20 Vgl. Artikel 33 Absatz 5 Grundgesetz
21 Der Wortlaut des Artikels 33 Absatz 2 Grundgesetz wird durch § 7 Absatz 1 Nummer 1 a) bis c) Beamtenstatusgesetz konkretisiert.
22 Vgl. Artikel 33 Absatz 2 Grundgesetz und § 9 Absatz 1 Beamtenstatusgesetz
23 Vgl. Gunkel, Pilz, Beamtenrecht in NRW, S.18 ff.
25 Vgl. Artikel 9 Absatz 3 Grundgesetz
26 Streik: die gemeinsame und planmäßig durchgeführte Arbeitsniederlegung durch eine größere Zahl von Arbeitnehmern (Vgl. Schmidt, Dr. Rolf, Grundrecht sowie Grundzüge der Verfassungsbeschwerde, 9.Auflage, Bremen, 2007, S.289) zur Erreichung eines bestimmten Zieles (Vgl. Model, Creifelds (Hrsg.), Staatsbürger-Taschenbuch, S.842)
27 Schmidt, Grundrecht sowie Grundzüge der Verfassungsbeschwerde, S.289
28 Artikel 9 Absatz 3 Satz 1 Grundgesetz
29 Vgl. Model, Creifelds (Hrsg.), Staatsbürger-Taschenbuch, S.307
31 Vgl. § 33 Absatz 1 Nummer 4 Landesdisziplinargesetz NRW - entsprechende Regelungen sind jedoch auch in anderen Landesgesetzen vorhanden, siehe auch § 32 Absatz 1 Nummer 4 Disziplinargesetz Berlin oder § 32 Absatz 1 Nummer 4 Disziplinargesetz Brandenburg
32 Artikel 11 Absatz 2 Satz 2 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
33 Vgl. Urteil: Verwaltungsgericht Düsseldorf, Lehrer dürfen ohne disziplinarische Konsequenzen streiken, 15.12.2010, Aktenzeichen: 31 K 3904/10.O
34 Vgl. Urteil: Verwaltungsgericht Kassel, Streikrecht auch für beamtete Lehrer35 Urteil: Verwaltungsgericht Kassel, Streikrecht auch für beamtete Lehrer
36 Demmke, Christoph, Öffentliche Dienste im internationalen Vergleich, in: Blanke, Bernhardt; Nullmeier, Frank; Rei-
chard, Christoph; Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 4. Auflage, Hannover, 2010, S.328
37 Vgl. Urteil: Verwaltungsgericht Osnabrück, Weiterhin allgemeines Streikverbot für Beamte, 19.08.2011, Aktenzeichen:
9 A 1/11
39 Arbeitgeber sind natürliche Personen, Personenvereinigungen und juristische Personen, die zumindest einen Arbeitnehmer beschäftigt. (Model, Creifelds (Hrsg.), Staatsbürger-Taschenbuch, S.792)
40 Vgl. §§ 611 ff. Bürgerliches Gesetzbuch
42 Model, Creifelds (Hrsg.), Staatsbürger-Taschenbuch, S.304
43 Artikel 33 Absatz 4 Grundgesetz
45 Vgl. Brox, Hans; Rüthers, Bernd; Henssler, Martin, Arbeitsrecht, 17. Auflage, Konstanz und Köln, 2007, S.263
46 Urteil: Verwaltungsgericht Kassel, Streikrecht auch für beamtete Lehrer, 31.08.2011, Aktenzeichen: 28 K 574/10.KS.D und 28 K 1208/10.KS.D
48 Auerbach, Bettina; Pietsch, Alexandra, Beamtenstatusgesetz Kurzkommentar für die Praxis, Berlin, 2008, S.13
49 Auerbach, Pietsch, Beamtenstatusgesetz Kurzkommentar für die Praxis, S.13
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