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6.10.2008 | Von:
Prof. Dr. Peter Lösche
Prof. em. Dr. Peter Lösche, lehrte am Seminar für Politikwissenschaften der Georg-August-Universität in Göttingen. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Politik und Gesellschaft der USA, Parteien und Verbände sowie Parteien- und Wahlkampffinanzierung.
Kongress - fragmentierte Legislative
Welche Aufgaben und Rechte hat der amerikanische Kongress, der aus Repräsentantenhaus und Senat besteht? Wie wird er gewählt, aus welchen Mitgliedern setzt er sich zusammen?
Das Kapitol in Washington, Sitz des US-amerikanischen Kongresses. (© AP)
Artikel I, Absatz 1 der US-amerikanischen Verfassung bestimmt: Die "gesetzgebende Gewalt ruht im Kongress der Vereinigten Staaten, der aus einem Senat und einem Repräsentantenhaus besteht". Im US-amerikanischen Gewaltenteilungssystem ist der Kongress weitgehend autonom. In der Politikwissenschaft der USA wird daher auch vom "halbsouveränen Kongress" gesprochen. Souverän deswegen, weil der Kongress der Gesetzgeber ist. Halbsouverän, weil punktuell und indirekt andere Gewalten - der Präsident durch sein suspensives Veto, der Supreme Court durch seine Entscheidungen über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen - an der Gesetzgebung beteiligt sind. Den Kongress unterscheidet von Abgeordnetenhäusern in parlamentarischen Regierungssystemen, dass er der Gesetzgeber, der Legislateur ist, während zum Beispiel in Deutschland die Exekutive wesentlich an der Gesetzgebung, häufig als deren Initiatorin, beteiligt ist. Dagegen ist es formal dem Präsidenten nicht einmal möglich, selbst Gesetzentwürfe in den parlamentarischen Beratungsprozess in Washington einzubringen. Will die Regierung einen Gesetzentwurf auf den Weg bringen, dann muss sie in beiden Häusern Abgeordnete suchen, die für sie initiativ werden. Verfassungsrechtlich ist der Präsident auf Botschaften an den Kongress beschränkt, in die er Gesetzesvorschläge aufnehmen kann, er leitet dem Parlament den Haushaltsentwurf zu. In der Verfassungswirklichkeit sind allerdings - mit der Herausbildung des Sozialstaates und des Aufstiegs der USA zur Weltmacht - Kompetenzen von der Legislative auf die Exekutive übergegangen. Gerade in Krisenzeiten - wie der Weltwirtschaftskrise und dem New Deal - sind diese dem Präsidenten regelrecht aufgedrängt worden.
Zusammensetzung und Aufgabenstellung
Der Kongress besteht aus zwei Kammern, Senat und Repräsentantenhaus. Im Senat sitzen je zwei Senatoren aus jedem Einzelstaat, ungeachtet der jeweiligen Bevölkerungszahl. Er umfasst bei heute 50 Einzelstaaten also 100 Mitglieder. Alle zwei Jahre wird ein Drittel der Senatoren neu gewählt. Das Repräsentantenhaus hingegen besteht aus 435 Mitgliedern. Die Mandate werden auf die Einzelstaaten entsprechend ihrer Einwohnerzahl verteilt. Nach jeder Volkszählung, die alle zehn Jahre stattfindet, werden die Abgeordnetensitze neu zugewiesen und die Wahlkreise im Fall von Veränderungen neu zugeschnitten. Die Bevölkerungswanderung nach Süden bzw. nach Westen kommt dann in der steigenden oder sinkenden Zahl von Repräsentanten eines Staates zum Ausdruck. So hatte der Staat New York 1981 34, 2001 nur noch 29 Abgeordnete, Kalifornien hingegen 1981 45, 2001 53, Florida 1981 19, 2001 aber 35 Abgeordnete. Das Repräsentantenhaus wird alle zwei Jahre neu gewählt. Eine Legislaturperiode des Kongresses dauert mithin zwei Jahre.
Drei zentrale Aufgaben nimmt der Kongress wahr:
Gesetzgebung;
Haushaltsberatung und -beschlussfassung (power of the purse);
Kontrolle des Präsidenten und der Exekutive (oversight).
Gesetzesvorlagen werden in den Ausschüssen und Unterausschüssen beider Häuser beraten und bedürfen der Zustimmung beider Kammern. Weichen die von beiden Häusern beschlossenen Vorlagen voneinander ab, dann findet eine Angleichung in einer Art Vermittlungsausschuss, einem Conference Committee statt. Dies ist kein ständiger Ausschuss (wie bei uns der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat), vielmehr wird er ad hoc zu jeder miteinander abzugleichenden Gesetzesvorlage neu eingesetzt. Erst durch die Unterschrift des Präsidenten wird eine Vorlage zum Gesetz.
Über die Gesetzgebung kann der Präsident kontrolliert, in seiner Macht eingeschränkt werden. Dies war beispielsweise das Ziel der so genannten War Powers Resolution. Nach der Verfassung ist der Präsident zwar Oberbefehlshaber der Streitkräfte, aber nur der Kongress hat das Recht, Krieg zu erklären. Dieses Recht des Kongresses ist im 20. Jahrhundert zunehmend ausgehöhlt worden. Der Präsident hat das Militär in den Kampf geschickt, ohne dass es eine Kriegserklärung gegeben hätte - zum Beispiel nach Vietnam.
Um derartige nicht-erklärte Kriege zu verhindern, sieht die War Powers Resolution vor, dass für den Fall eines Angriffs auf die Vereinigten Staaten, auf amerikanisches Eigentum oder auf amerikanische Streitkräfte, der Präsident ohne ausdrückliche Zustimmung des Kongresses für 60 Tage (unter besonderen Bedingungen auch für 90 Tage) Truppen zu entsenden vermag. Dann muss der Präsident jedoch den Kongress konsultieren und ihn über weitere Entwicklungen informieren. Präsidenten umgehen den War Powers Act, indem sie sich auf eine andere Art, nämlich durch eine zustimmende Resolution des Kongresses anstatt durch formelle Kriegserklärung, das Recht verschaffen, Truppen einzusetzen - so unter George W. Bush beim Krieg gegen den Irak.
Haushaltsberatung und -beschlussfassung
Erfolgreicher in der Einschränkung präsidentieller Macht war der Kongress im Bereich des Haushalts. Die power of the purse ist zentrales Recht eines jeden Parlaments, denn durch die Vergabe von Mitteln werden politische Prioritäten gesetzt. Es wird durch die US-Verfassung ausdrücklich dem Kongress zugewiesen. Diese Kompetenz wurde von verschiedenen Präsidenten dadurch ausgehöhlt, dass sie Gelder, die in den Haushalt eingestellt worden waren, um nach dem Willen des Kongresses bestimmte Programme zu finanzieren, stillschweigend nicht ausgegeben haben. Durch den Budget and Impoundment Control Act von 1974 ist diese Praxis untersagt worden. Heute muss der Präsident das Parlament offiziell davon in Kenntnis setzen, wenn er bewilligte Gelder nicht auszugeben gedenkt - und der Kongress kann mit einfacher Mehrheit diese Absicht zunichte machen. Zudem wurde mit diesem Gesetz der bis dahin höchst komplizierte und unübersichtliche Prozess der Haushaltsberatung im Kongress gestrafft. Und als Gegengewicht zum Office of Management and Budget, das im Executive Office den Haushaltsplan entwirft, der dann vom Präsidenten dem Kongress zugeleitet wird, hat sich der Kongress im Haushaltsbereich eine eigene Bürokratie geschaffen, das Congressional Budget Office, in dem über 200 Fachleute arbeiten.
Kontrolle der Exekutive
Die zeitraubendste Aufgabe des Kongresses ist die Kontrolle der Exekutive, die Untersuchung der einzelnen Behörden und auch wichtiger Akteure darauf hin, wie sie die Gesetze ausführen. Oversight kann dabei in unterschiedlichster Art und Weise stattfinden. Das beginnt mit Gesetzen wie dem War Powers Act und dem Budget and Impoundment Control Act, die die Macht der Exekutive eingrenzen. Gefürchtet sind auch Anhörungen vor Ausschüssen und Unterausschüssen, bei denen prominente Politiker der Exekutive in aller Öffentlichkeit verhört werden können. Jeder Ausschuss oder Unterausschuss des Kongresses kann sich in einen Untersuchungsausschuss verwandeln. Es ist aber auch möglich, spezielle Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Diesen stehen - ähnlich Gerichten - Zwangsmittel zur Verfügung. Sie können nicht nur Zeugen vorladen und befragen, sondern die Auslieferung von Dokumenten und Akten der Exekutive verlangen und im Fall der Aussageverweigerung sogar die Bestrafung wegen Missachtung des Kongresses beantragen. Lediglich der Präsident und sein Mitarbeiterstab im White House Office sind vor derartigen Anhörungen und Untersuchungen aufgrund des so genannten executive privilege geschützt.
Um seiner Gesetzgebungstätigkeit und Kontrollfunktion nachzukommen, stehen dem Kongress wissenschaftliche Dienste und Untersuchungsbehörden zur Verfügung. Dazu gehören die größte Bibliothek der Welt, die Library of Congress mit über 4.000 Beschäftigten, der Congressional Research Service mit über 700 wissenschaftlichen Assistentinnen und Assistenten sowie das General Accounting Office, eine Art Rechnungshof des Parlaments mit über 3.000 Beschäftigten. Der Kongress hat also auch im Bereich Gesetzgebung und Kontrolle als Gegengewicht zur Regierungsbürokratie eigene Bürokratien geschaffen.
Die Fragmentierung als Charakteristikum des US-amerikanischen politischen Systems zeigt sich auch am Kongress. Anders als ein übersichtlich strukturiertes Fraktionenparlament, in dem es, wie in Großbritannien oder in Deutschland, eine Mehrheit und eine Minderheit gibt, ist der Kongress auf dreifache Weise fragmentiert: Auf der einen Ebene agieren die Mitglieder des Senats und des Repräsentantenhauses als Individuen, als politische Unternehmer. Auf einer zweiten Ebene gibt es Dutzende und Aberdutzende von Ausschüssen und Unterausschüssen, also Untergliederungen des Kongresses. Und auf der dritten Ebene findet sich die Führung des Kongresses. Obwohl dieser in den letzten Jahrzehnten Macht zugewachsen ist, lässt sie sich in ihren Kompetenzen und ihrem tatsächlichen Einfluss nicht mit den Fraktions- und Parlamentsführungen in parlamentarischen Regierungssystemen vergleichen.
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